| 邮政储蓄的改革方向只能是基金化政策化 | | | | 2004-08-31 07:37:00 中国经济导报 | |
目前邮政储蓄的改革方向，已经引起业界和理论界的广泛关注。1986年，我国恢复已停办的邮政储蓄（以下简称邮储），取得了很大的成绩，存款余额已经达到8000多亿元，仅次于工、中、农、建四大国有商业银行，吸储能力位居第五。
这些成绩的取得，显示出邮储具有明显的优势。一是邮储点多面广，群众存取方便快捷。遍布各地的邮储网点满足了城乡居民就地、就近存取款的需求，尤其是广大农村居民更是获益匪浅。并且，邮储利率与商业银行相同，同样具有国家担保性质，其收益性、安全性是有保障的。二是充分利用了邮政系统的房屋、人员、设备。邮政网点是国家的重要基础设施，是现代化建设的重要方面。为广大人民群众提供邮政服务，提供优质邮政产品，是负有公共管理使命的政府重要职责。邮政产品不能完全以是否赢利为目的，是一种准公共产品。邮政网点是以最大限度满足居民需求为目标，有时经济性就退居其次。不少网点出现负荷不满、严重不经济问题。邮储的开办，较好地解决了这一问题，消化了过剩的能量，方便了群众，可以说是两全其美。三是为弥补邮政产品亏损找到了一条出路。由于邮政的公益性，收费受国家限制，就整体而言，邮政亏损是必然的，世界各国都是如此。不少国家都把邮政职工纳入公务人员管理，享受政府津贴。人们在寻求解决办法时，发明了邮政储蓄，这是一项重要制度创新。邮政在不增人或增很少人的条件下，增加了一块不断增长的稳定收入，就像是抱了一个“金娃娃”，在很大程度上抵冲了邮政业务的亏空。
但就我国目前的制度安排来看，邮储产生了两大弊端。一是央行投放的货币中途折返，其效用产生漏损。我国规定，邮储吸收的存款金额转存央行，央行还采取高利率吸收这部分转存款。本来纳入总发行规模的这部分货币，在周转不久即中途折返，其推动经济发展的效用出现漏损。这使经过严格论证的全社会货币需求量打了一个不小的折扣。这对宏观调控是不利的。同时，出乎原设计预料的是，其规模越来越大，央行负担越来越重。尤其严重的是，由邮储收益抵补邮政亏损，其背后是央行用经济发展增发货币发行量收益，弥补了本应由政府财政出钱堵的“窟窿”，使央行货币的经济性发行转化为财政性发行，这与现行法律规定相悖。这一状况如果不加改变，可能导致严重的经济问题。二是邮储大量吸走农村、农业、农民资金，严重影响城乡统筹发展。据统计，邮政存款的70％来自农村地区，全额转存事实上是把这部分资金抽走。急需发展资金的，资金反被抽走，造成农村贷款难。把农村积累的财富吸走，剩下的只能是贫困的积累。
实行邮政银行混业，是监管的一大难题
有一种意见认为可以把邮储改革为邮政银行，即在吸取存款的同时，开展贷款业务。这样确实可以解决上述部分问题，但带来的问题会更加严重。
在邮政总局之下设立邮政银行，实行邮政银行混业，不但为我国目前法律所禁止，即使在允许混业之后，也是金融监管的一大难题。鉴于点多面广的特点，风险控制也将成为难以逾越的关口。世界各国都看到了邮储的优势，但据我们了解，目前还没有人敢放手让邮储去从事贷款业务。美国的储蓄信贷机构（Ｓ＆Ｌ），还不是我们所讨论的邮储（美国没有那么多不发达的农村），但由于制度缺陷和监管不力，导致破产，美国联邦政府不得不于1989到1995年间出资2000多亿元“买单”。这就是前车之鉴。
有的研究者认为，可以把拟成立的邮政银行逐步从邮政系统下独立出来。实质上是主张新建一家商业银行。是否需要建立更多的全国性商业银行，不在我们的讨论范围之内。但是，把邮政改造为商业银行，确是十分困难的。第一，成本高，风险大。与邮政分离，首先是硬件分离，要投入高额的房屋、设备资金；其次要有合格的信贷从业人员。这本不是邮储的长项，事实上需要再吸纳、再培养专业人员。这一过程本身，即隐含着极高的风险，其中包括投资风险和信贷风险。第二，邮储独立势必要收缩规模，减少网点。这样，邮储的三大优势就丧失殆尽，与改革的初衷相悖：增加了一家全国性商业银行，消灭了一家邮政储蓄——邮政又回到1986年前，两手空空。
可以设想，如果邮储发展成为独立的邮政银行，其经营目标将与其他商业银行趋同。显然，我国农村地区的经营条件、社会诚信环境建设都相对滞后，加之地方公私金融组织的竞争优势的压力，邮政银行势必走捷径，这条鲤鱼最终要跳出“农门”。这种异化的结果，是对急需优良金融服务的农村一种严重的打击。在“三支援”的政策导向下，不断损害“三农”——除此之外不会有别的答案。
邮储改革方向只能是基金化、政策化
邮储吸纳存款的稳定部分，仍然全额转存，但不是存入央行，而是中央专设的基金。由政府规定合理利差，使邮储机构仍然有利可图。保持邮储现体制不变，可以充分发挥其优势，调动邮政办储蓄的积极性。同时，政府核定邮政亏损补贴，由暗补转为明补，可给予邮政一块旱涝保收的收入。
由邮储形成的基金不是用于炒股或别的什么高风险投资，而是作为政策性基金。由其管理机构依政策需要，按比例转贷，大部分贷予农村现有的有能力的信用机构，用来支持农民提高生产能力和生活水平，支持农业产业化，支持农村地区的发展，尤其是基础设施的发展。并且，可以根据国家政策，适当向急需发展的地区倾斜。相应的另一部分，由基金管理机构转贷给城市金融机构，作为专项消费信贷，以刺激消费。基金的政策性要求国家给予适当的利息补贴。
据统计，全世界有70多个国家开展了邮政储蓄，其隶属关系各不相同，有财政、央行、邮政三种，但邮储资金的使用大多归中央政府财政部门，其中最典型的有日本、韩国、法国、英国和芬兰。基金由国家主要宏观经济调控机关财政部门管理，可以直接、明确地体现政策意图，便于对国家贴息、亏损补贴的通盘掌握，有效使用资金。
把邮储资金纳入基金化、政策化管理，有利于发挥邮储的优势，解决货币发行效用漏损、利息开支渠道不顺等问题。其中原来由央行开支的利息补贴，可把基数以货币经济发行收入（铸币税）盈余方式交付国库。财政除了使用这一块资金外，增加的负担不会很多。更为重要的是，财政以不多的支出，解决了一个严重的经济问题，可谓“四两拨千斤”。这是落实党中央、国务院关于加强农村工作，增加农民收入等一系列决策的一项重要改革，是协调城乡经济社会发展的又一德政。 | | 百灵编辑：徐奕 | | | 【发送给好友】 |
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